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    礦業(yè)權(quán)管理是國家行政管理機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)益，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)利的基本要求，對礦業(yè)權(quán)從申請、審批、授予到注銷全過程的行政管理。它主要包括，礦業(yè)權(quán)審批與授予管理、礦業(yè)權(quán)有償取得的管理、礦業(yè)權(quán)市場管理等方面，本文將主要針對我國目前在礦業(yè)權(quán)市場管理中存在的問題進(jìn)行闡述分析。

    一、礦業(yè)權(quán)市場要素不健全是我國礦業(yè)權(quán)市場管理中存在的問題之一

    從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，構(gòu)成我國礦業(yè)權(quán)市場的三要素包括主體、客體和市場中介。其主體是礦業(yè)權(quán)人即礦業(yè)權(quán)的出讓方（或轉(zhuǎn)讓方）和礦業(yè)權(quán)的受讓方（包括采礦權(quán)人和探礦權(quán)人），客體是交易的商品即礦業(yè)權(quán)，市場中介即是連接買方和賣方各主體之間的有形或無形的媒介和橋梁——評估機(jī)構(gòu)、交易中間人、市場信息、交易裁判等。礦業(yè)權(quán)市場要素不健全是目前我國礦業(yè)權(quán)市場管理中存在的問題之一。

    在礦業(yè)權(quán)市場主體要素方面，即礦業(yè)權(quán)買賣雙方存在著一些政府部門既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的問題。一些礦業(yè)權(quán)人存在著投機(jī)、規(guī)避法律、不講誠信的問題。在礦業(yè)權(quán)市場客體要素即礦業(yè)權(quán)方面，目前普遍存在國家出資勘查形成的或因各種原因收歸國有的礦業(yè)權(quán)情況不清問題，一級市場中可以進(jìn)行出讓的礦業(yè)權(quán)的底數(shù)不清，可出讓的礦業(yè)權(quán)不多問題；而二級轉(zhuǎn)讓市場，一些礦業(yè)權(quán)人為了規(guī)避繳納礦業(yè)權(quán)價款，私下非法轉(zhuǎn)讓、暗地交易問題嚴(yán)重；隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，礦業(yè)權(quán)作價出資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式的出現(xiàn)，也使礦業(yè)權(quán)市場管理存在和產(chǎn)生新的問題。在礦業(yè)權(quán)中介要素方面，我國除了礦業(yè)權(quán)的評估業(yè)務(wù)外，其他中介業(yè)務(wù)，比如經(jīng)紀(jì)、交易服務(wù)、交易信息、有形市場等還沒有開展起來， 礦業(yè)權(quán)市場中介要素明顯“缺位”。

    二、關(guān)于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)混亂引發(fā)的礦業(yè)權(quán)管理問題

    礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)就是指礦業(yè)權(quán)在其流通過程中，在不同持有者之間按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律達(dá)到資源合理配置的目的。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式直接影響著礦業(yè)權(quán)市場的管理。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)有利于形成良好的礦業(yè)秩序，促進(jìn)我國礦業(yè)的健康發(fā)展，礦業(yè)權(quán)有償取得以后，應(yīng)依法受到保護(hù)，對于非法侵犯他人的礦業(yè)權(quán)者應(yīng)追究法律責(zé)任，目前我國礦業(yè)秩序混亂是由于各方利益驅(qū)動所致；同時，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)現(xiàn)代化礦山企業(yè)制度的建立，礦業(yè)權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)，礦山企業(yè)應(yīng)將礦業(yè)權(quán)作為資產(chǎn)核算，在礦山企業(yè)與其他公司組成股份公司或轉(zhuǎn)讓時，礦業(yè)權(quán)是礦山企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分。因此可見礦業(yè)權(quán)市場流轉(zhuǎn)的規(guī)范化對于我國礦業(yè)權(quán)市場管理的重要性。

    現(xiàn)今，各種名目的非法轉(zhuǎn)讓行為層出不窮，有的多次轉(zhuǎn)讓沒有登記，有的擅自轉(zhuǎn)包他人開采，有的以變更為名行轉(zhuǎn)讓之實(shí)。對私下非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為，國土資源部門調(diào)查取證時，采礦權(quán)人和受讓方多數(shù)不配合，查處難度極大，即使查到后也采取督促其補(bǔ)辦轉(zhuǎn)讓手續(xù)了事，并未進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，打擊力度不夠。法律制度不健全不完備是導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)和管理不完善的一個因素。此外，我國大部分礦山企業(yè)屬于小型、小小型礦山，目前還沒有很完善的小型礦山管理條例，小小型礦山礦業(yè)權(quán)有償出讓不好操作，以至“寸步難行”。于是按部就班“齊步走”，環(huán)節(jié)多、時效慢、工作量大、交易成本高，礦業(yè)權(quán)的“含金量”小，經(jīng)濟(jì)效益不高，多方?jīng)]有積極性；如要“跨步走”，又確有一個不合法不合規(guī)的問題，陷于兩難境地。最后，部分地方政府部門管理不力或者存在某種程度上的不作為也是一個導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍的很重要的原因。

    三、礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的種種限制，違背了市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律

    礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度主要有兩個基本制度：礦業(yè)權(quán)國家出讓制度和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。建立礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本思想是建立以礦產(chǎn)資源所有權(quán)為核心的國家出讓市場，以及以市場供需為核心的，以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動的二級轉(zhuǎn)讓市場。我國將礦業(yè)權(quán)分割為探礦權(quán)和采礦權(quán)，這方面我們很有特色，但是在出讓市場中，我國規(guī)定勘探企業(yè)在取得探礦權(quán)后，找到可供開采的礦產(chǎn)，并不能當(dāng)然的取得采礦權(quán)，只是給予探礦權(quán)人以優(yōu)先采礦權(quán)。在實(shí)踐中，探礦權(quán)人要取得采礦權(quán)還需設(shè)立礦山企業(yè)并且要達(dá)到一定的資質(zhì)條件。而在國外，一部分國家是投資人取得探礦權(quán)就自然取得采礦權(quán)，采礦權(quán)取得后，投資人是否有能力進(jìn)行開采關(guān)系不大。而在實(shí)際生活中，大型的礦業(yè)公司一般不直接進(jìn)行風(fēng)險勘探，而向風(fēng)險勘探者購買采礦權(quán)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，雖然“優(yōu)先采礦權(quán)”的規(guī)定有利于國家對重要礦產(chǎn)實(shí)施控制權(quán)，但是它也成為了外商投資的一個重要法律障礙，不利于引進(jìn)外資，搞活市場經(jīng)濟(jì)。

    在二級轉(zhuǎn)讓市場的制度上，我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：“已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。…… 禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。”這條規(guī)定明確規(guī)定了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件，并且禁止把盈利作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的目的。這種帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩的規(guī)定不利于礦產(chǎn)資源的有效配置，使得整個礦業(yè)權(quán)市場消沉無活力。而在國外，許多勘探者正是以轉(zhuǎn)賣采礦權(quán)作為動力，并且利用采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益在資本市場上進(jìn)行融資，這一方面降低了礦產(chǎn)勘探的風(fēng)險，另一方面有利于礦產(chǎn)資源的深度勘探。針對我國的《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，在實(shí)踐中，許多礦業(yè)權(quán)人通過長期租賃和承包來間接實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的盈利的目的。因此該條規(guī)定既不利于資源的有效分配，人為地把勘探者的利益和采礦者的利益對立起來，也不利于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的深化改革。同時這樣的規(guī)定拔高了市場的潛在進(jìn)入者的門檻，形成了較高的市場進(jìn)入壁壘?？梢岳斫鈬业某霭l(fā)點(diǎn)是對于放開礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的礦業(yè)權(quán)持有者囤居、哄抬市場的控制，實(shí)際上此種擔(dān)心大可不必，因?yàn)槭袌鲎陨頃胶饨灰變r格，使得礦業(yè)權(quán)的價值理性回歸。

    四、礦業(yè)權(quán)評估中存在的問題

    我國的礦業(yè)權(quán)評估開始于1998年，國土資源部發(fā)布了三個關(guān)于礦業(yè)權(quán)的管理辦法，并組織起草和編纂了兩版指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)評估的技術(shù)方面的指南。這些工作為我國的礦業(yè)權(quán)評估和礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)奠定了一個較好的基礎(chǔ)。目前，我國礦業(yè)權(quán)評估活動納入了法制軌道。我國礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)，從無到有，從少到多。注冊礦業(yè)權(quán)評估師隊伍不斷壯大，蓬勃發(fā)展的礦業(yè)權(quán)評估業(yè)，在礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮了重要的作用，特別是在配合國有礦業(yè)企業(yè)改制，資產(chǎn)重組與上市和西部礦業(yè)大開發(fā)戰(zhàn)略方面起到了積極的作用，推動了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展，為整個礦業(yè)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

    目前在我國，根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)，監(jiān)督和管理礦業(yè)權(quán)評估業(yè)仍是政府的職責(zé)。根據(jù)國務(wù)院的決定，礦業(yè)權(quán)評估實(shí)行行業(yè)自律性管理已是必然趨勢。但是，可能擔(dān)當(dāng)此項職責(zé)的自律性專業(yè)組織應(yīng)按照現(xiàn)代市場的需要進(jìn)行自身制度和規(guī)則的建設(shè)，才能勝任其職責(zé)。但是在我國礦業(yè)權(quán)評估的管理方面仍存在著一些問題。

    比如在監(jiān)督管理方面沒有自己的自律性組織：在機(jī)構(gòu)資質(zhì)入門條件上過于寬泛，在評估市場秩序上有惡性競爭的現(xiàn)象存在，在評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模上過急等問題。同時評估師隊伍素質(zhì)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要還有差距。礦業(yè)權(quán)評估是一個年輕的行業(yè)，這些問題是成長中的問題，這是必然的，也是可以在未來得到解決的。然而現(xiàn)在有一個重要的問題擺在我們的面前，那就是，國土資源部與財政部就“礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)認(rèn)定”的事業(yè)權(quán)產(chǎn)生了重大的分歧，已嚴(yán)重影響了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展。

    五、礦業(yè)權(quán)市場的管理者重視和支持的力度不夠，未形成政府主動抓的局面和機(jī)制

    當(dāng)前部分地方政府對于礦業(yè)權(quán)市場的管理不是很到位，只是形式或放任不管的現(xiàn)象屢見不鮮。主要原因，一是宣傳不到位。依法有償使用礦產(chǎn)資源的法制觀念還未被各級領(lǐng)導(dǎo)、礦業(yè)權(quán)人全面接受，還是停留在計劃經(jīng)濟(jì)時代時由國家分配、無償使用的思想上。由于思想認(rèn)識不到位因此礦業(yè)權(quán)市場和土地市場相比存在著明顯差距。二是基層政府積極性不高。究其原因主要是兩權(quán)市場收益分配及使用管理不明確。按照現(xiàn)行“誰發(fā)證，誰收取”的規(guī)定，沒有照顧到各級地方政府的利益。沒有利益的驅(qū)動下，市縣政府積極性不高，政府推動的機(jī)制未形成。三是客觀上各地礦產(chǎn)資源豐度、開發(fā)利用程度以及在地方經(jīng)濟(jì)中占有的地位不同，因而對政府的影響程度不同。那些礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，由于國家的重視、帶來的豐厚利益等的影響下，地方政府相對而言比較的重視礦業(yè)權(quán)市場的整頓、管理、監(jiān)督。而礦產(chǎn)資源貧乏的地區(qū)，由于各方面的負(fù)向相互作用，礦業(yè)權(quán)市場還未完全的形成。

    六、對策和建議

    針對以上分析的問題我們提出下面的對策和建議。

    1.針對市場要素不健全問題，我們要培養(yǎng)和完善礦業(yè)權(quán)市場要素

    (1)礦業(yè)權(quán)市場主體素質(zhì)要提高。各礦業(yè)權(quán)市場主體既要維護(hù)自己的合法權(quán)益，又要認(rèn)真履行自己的法定義務(wù)，講究誠信原則，自愿公平交易，不能投機(jī)，不能規(guī)避法律。

    (2)礦業(yè)權(quán)市場客體要培育。一方面要加強(qiáng)公益性地勘探查，建立礦業(yè)權(quán)儲備庫制度，做到在礦業(yè)權(quán)市場中有礦業(yè)權(quán)商品可賣，另一方面堵住非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的漏洞，使客體要素全部進(jìn)入礦業(yè)權(quán)市場。

    (3)礦業(yè)權(quán)市場中介要完善。為此要從以下幾個方面建立和完善礦業(yè)權(quán)中介要素：一是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上加強(qiáng)和完善礦業(yè)權(quán)評估制度， 適當(dāng)增加評估機(jī)構(gòu)。二是建立和完善礦業(yè)權(quán)咨詢制度。三是建立和完善礦業(yè)權(quán)經(jīng)紀(jì)制度。四是在全國建立一定數(shù)量不同規(guī)模的礦業(yè)權(quán)交易市場，定期召開礦業(yè)權(quán)交易會。五是政府要建立礦業(yè)權(quán)中介行業(yè)規(guī)范、道德準(zhǔn)則、合同示范文本、議價通則、信譽(yù)評估體系和制度、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證等制度。（另加：其次，大力培育發(fā)展社會化的礦業(yè)權(quán)評估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢、經(jīng)紀(jì)等中間機(jī)構(gòu)。目前，我國礦業(yè)權(quán)中間機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量少，而且大多為事業(yè)單位，業(yè)務(wù)范圍狹窄，主要集中在礦產(chǎn)資源儲量評估、探礦權(quán)采礦權(quán)評估等方面。社會化的礦業(yè)權(quán)中間機(jī)構(gòu)很不發(fā)達(dá)，嚴(yán)重制約了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展。為此，今后一方面要加快礦業(yè)體制改革的步伐，現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)中間機(jī)構(gòu)要盡快與政府脫鉤，使之成為真正獨(dú)立的社會法人；另一方面，要大力培育多種經(jīng)濟(jì)成分的社會化中間機(jī)構(gòu)，鼓勵企業(yè)、私人、社會組織和外資采取多種形式，開展礦業(yè)權(quán)評估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢和經(jīng)紀(jì)等業(yè)務(wù)。）

    2.完善礦產(chǎn)資源法中關(guān)于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，健全礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

    健全礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，做好輿論宣傳工作，促進(jìn)傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變。一是利用各種機(jī)會，通過現(xiàn)代傳媒廣泛深入宣傳礦產(chǎn)資源法律法規(guī)，宣傳礦產(chǎn)資源國家所有的觀念，宣傳礦業(yè)權(quán)市場是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的組成部分，宣傳國家、省對礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)的各項規(guī)定。其次，規(guī)范礦業(yè)權(quán)審批制度。對于礦業(yè)權(quán)出讓的審批程序，應(yīng)根據(jù)不同礦種的經(jīng)濟(jì)價值，在國民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位，在開采過程中對環(huán)境的影響程度等因素應(yīng)有所不同。賦予探礦權(quán)人在發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源后就直接取得采礦權(quán)的法律地位，由地礦部門給其頒發(fā)“采礦證”，以證明其持有采礦權(quán)，并且允許“采礦證”的流轉(zhuǎn)，但必須明確的是有采礦權(quán)并不必然就能直接開采，要開采還必須符合相應(yīng)法律規(guī)定的條件。最后，取消礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)不得牟利的規(guī)定，或者也可以采取變通的方式即根據(jù)實(shí)踐的需要，增加礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形，同時簡化礦業(yè)權(quán)取得手續(xù)，提高地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管機(jī)關(guān)的辦事效率，從多方面促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場高效運(yùn)轉(zhuǎn)，更好的發(fā)揮其資源配置的作用。

    3.加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)評估管理

    目前，我國的礦業(yè)權(quán)評估市場還不成熟，礦業(yè)權(quán)評估制度還不夠完善，礦業(yè)權(quán)的評估管理還存在著各種欠缺，這有待于我們在實(shí)踐中認(rèn)真探討和研究。針對我國礦業(yè)權(quán)評估市場中存在的問題我們提出以下對策建議。

    首先要加快礦業(yè)權(quán)評估制度建設(shè)。組織專家編制并發(fā)布礦業(yè)權(quán)評估指導(dǎo)，以及對礦產(chǎn)儲量核查出臺有關(guān)的規(guī)范要求；進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制；簡化模擬勘查設(shè)計編制和評審等環(huán)節(jié)；建立評估招標(biāo)制度，形成業(yè)內(nèi)合理公平競爭；最后，評估結(jié)果應(yīng)該實(shí)行備案制。其次，對礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定，按現(xiàn)行制度是一種行政行為．是法定的職權(quán)和職責(zé)。目前新批準(zhǔn)的評估機(jī)構(gòu)較多．評估報告質(zhì)量參差不齊，而各機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)范圍沒有任何區(qū)別，這不利于保證評估質(zhì)量，也不利于各機(jī)構(gòu)評估技術(shù)水平提高，因此，很有必要對現(xiàn)有評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級。根據(jù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有業(yè)績確定不同的執(zhí)業(yè)范圍，同時確定升級和降級標(biāo)準(zhǔn)，這樣既給予評估機(jī)構(gòu)一定的壓力，也有利于保證評估質(zhì)量。

    4.加強(qiáng)政府職能作用

    行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法和管理作用要發(fā)揮到位。建立專門的執(zhí)法隊伍，對于違規(guī)操作、無證探礦采礦的個人及企業(yè)給與必要的懲罰措施?，F(xiàn)在一些礦山的合法礦業(yè)權(quán)得不到有效的保護(hù)，私人亂開亂采現(xiàn)象依然存在，在一定程度上影響著我國礦業(yè)體制向健康方向的發(fā)展，因此要加大力度保護(hù)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)的合法性，從根本上保證礦業(yè)體制的正常運(yùn)作。對于執(zhí)法隊伍要與各相關(guān)部門協(xié)協(xié)作業(yè)，以免出現(xiàn)相關(guān)部門互相攬權(quán)或踢皮球的現(xiàn)象出現(xiàn)。


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來源：資源網(wǎng) 作者：周攀 楊陽